在扎實(shí)有序地推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，首要任務(wù)便是進(jìn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。據(jù)專家估計(jì)，這個(gè)過(guò)程所需資金至少40萬(wàn)億元以上，采取PPP模式融資將是解決未來(lái)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的主要途徑。然而，并不是每個(gè)項(xiàng)目都適合這種模式，PPP作為一種特定條件下的合作，必須首先通過(guò)物有所值（VFM）定性評(píng)價(jià)。
如何有序進(jìn)行PPP模式的物有所值評(píng)價(jià)？2015年12月28日，財(cái)政部發(fā)布了財(cái)金[2015]167號(hào)文《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，為今后VFM評(píng)價(jià)指明了方向。但《指引》畢竟只是方向上的指引,VFM的實(shí)際評(píng)價(jià)中，仍有很多實(shí)操要素有待解決?，F(xiàn)實(shí)中是否存在一套科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)體系與量化體系，使其既能與財(cái)金[2015]167號(hào)文相銜接，確保物有所值評(píng)價(jià)不走過(guò)場(chǎng)、結(jié)論不流于形式，又能實(shí)現(xiàn)財(cái)金[2014]76號(hào)文所闡述的國(guó)家大力推行PPP的重大政治與經(jīng)濟(jì)意義？本文將就此進(jìn)行討論。
PPP物有所值考評(píng)資料及準(zhǔn)備原則
由于VFM評(píng)價(jià)將作出擬建項(xiàng)目是否采用PPP模式的最終決定，前期充分的資料準(zhǔn)備是評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。首先，擬建項(xiàng)目建設(shè)必須是必要的，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的。項(xiàng)目若沒(méi)有建設(shè)必要，不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，就無(wú)從談及PPP模式，這也是實(shí)施PPP模式的前置條件；二是項(xiàng)目建設(shè)在技術(shù)上是可行的，在投資經(jīng)濟(jì)上是合理的；三是項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)具有“鯰魚(yú)效應(yīng)”，能激活帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)與行業(yè)，有為政府創(chuàng)建新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、為居民增加更多創(chuàng)業(yè)與就業(yè)機(jī)會(huì)潛力；四是PPP模式合作雙方的責(zé)權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)必須在法律約束下的規(guī)范行為；五是PPP模式中，主導(dǎo)地位的政府必須為PPP作好一系列必要的制度化準(zhǔn)備；六是上述所有內(nèi)容真實(shí)可靠、有據(jù)可查。
基于這些方面的考量，VFM評(píng)價(jià)前期需要準(zhǔn)備的資料包括地方政府的政府工作報(bào)告，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，擬建項(xiàng)目區(qū)位圖，區(qū)域發(fā)展定位與目標(biāo)，政府關(guān)于PPP模式的專項(xiàng)政策及政府出資、機(jī)構(gòu)調(diào)整與職能配置方面的決議，擬建項(xiàng)目的投入產(chǎn)出說(shuō)明，政府與社會(huì)資本經(jīng)磋商后的實(shí)施PPP模式的通用合同，擬建項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃條件、土地預(yù)審、環(huán)評(píng)及能評(píng)等法定文件，(預(yù))可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)文件，初步實(shí)施方案等等。
這些資料是VFM評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，也是區(qū)別于非PPP模式工程建設(shè)項(xiàng)目的顯著標(biāo)志。非PPP模式項(xiàng)目由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究報(bào)告，建設(shè)單位自尋融資渠道后再通過(guò)政府審批；PPP模式項(xiàng)目的全部過(guò)程體現(xiàn)的更多是政府行為。通過(guò)資料的準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)政府辦政府的事，最終倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)家治理能力的提升，在工程建設(shè)上防止地方政府的長(zhǎng)官意愿與盲目跟風(fēng)。VFM評(píng)價(jià)資料亦為專家們的專業(yè)評(píng)價(jià)提供依據(jù)，避免專家在指標(biāo)考評(píng)時(shí)的主觀臆斷與隨意而為。
總的來(lái)說(shuō)，考評(píng)資料準(zhǔn)備應(yīng)體現(xiàn)與符合以下六項(xiàng)原則：即擬建項(xiàng)目建設(shè)的必要性原則，技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案的可行性原則，合作雙方的契約原則，項(xiàng)目外延價(jià)值的增值原則，政府責(zé)任的擔(dān)當(dāng)原則，考核評(píng)價(jià)資料的可索性原則。
定性考評(píng)指標(biāo)設(shè)置與量化體系
《指引》設(shè)置的定性考評(píng)基本指標(biāo)有六項(xiàng)：全生命周期整合程度指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)、政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)、可融資性指標(biāo)。此外，補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要提出了考評(píng)內(nèi)容的方向性要求。
為完成上述考評(píng)內(nèi)容，本文設(shè)計(jì)了一套四級(jí)七類相互依存又相互制約的指標(biāo)所構(gòu)成的指標(biāo)體系。其中，《指引》所列基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)為一級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)下設(shè)有二級(jí)指標(biāo)，作為一級(jí)指標(biāo)的具體內(nèi)容，也是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的分解。
根據(jù)《指引》規(guī)定，基本指標(biāo)中的二級(jí)指標(biāo)為上述六項(xiàng)，補(bǔ)充指標(biāo)則沒(méi)有規(guī)定二級(jí)指標(biāo)，為便于銜接，現(xiàn)仍以一級(jí)指標(biāo)“補(bǔ)充指標(biāo)”作為二級(jí)指標(biāo)的名稱。
六項(xiàng)基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)構(gòu)成了本文評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的七類指標(biāo)，它們分別體現(xiàn)著一級(jí)指標(biāo)特征的某種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。二級(jí)指標(biāo)下設(shè)三級(jí)指標(biāo)，作為二級(jí)指標(biāo)的具體內(nèi)容，是對(duì)二級(jí)指標(biāo)的繼續(xù)分解，也是項(xiàng)目是否采用PPP模式的具體考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。《指引》中沒(méi)有具體設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，因而指標(biāo)名稱與個(gè)數(shù)可視需要任意設(shè)置。三級(jí)指標(biāo)下設(shè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)(四級(jí)指標(biāo))，標(biāo)準(zhǔn)按“程度等級(jí)”分為三個(gè)層次，依次計(jì)分。它是物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中對(duì)定性結(jié)論進(jìn)行具體量化的部分。
定性評(píng)價(jià)不僅需要文字表述，也需要將“定性結(jié)論”界定在一個(gè)“量”的程度上。為此，需要對(duì)每個(gè)考評(píng)指標(biāo)設(shè)置考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等級(jí)，對(duì)等級(jí)設(shè)定分值。此外，指標(biāo)體系中的個(gè)體指標(biāo)在被評(píng)價(jià)項(xiàng)目中或是同級(jí)指標(biāo)群中的地位和作用是不一樣的，有的為重點(diǎn)指標(biāo)，有的為一般指標(biāo)，有的起主要作用，有的起次要作用。將這種作用大小、重要程度用百分比表示即為“權(quán)重”，百分比數(shù)值稱為權(quán)數(shù)，權(quán)數(shù)之和為100％。由此，指標(biāo)分值與指標(biāo)權(quán)重構(gòu)成了定性考評(píng)指標(biāo)的量化體系。以此對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)分，為最后判定采用PPP模式評(píng)價(jià)是“通過(guò)”或“未通過(guò)”提供依據(jù)。
量化體系中，基本指標(biāo)在整個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)中的權(quán)重為80％，補(bǔ)充指標(biāo)為20％；二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的個(gè)體指標(biāo)權(quán)重分別在二級(jí)和三級(jí)指體系中作二次、三次分配；四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不設(shè)權(quán)重，直接按標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)梯次設(shè)分。
VFM考核評(píng)價(jià)表的構(gòu)成
由于VFM考核評(píng)價(jià)是落實(shí)在二級(jí)指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)上，故以二級(jí)指標(biāo)為項(xiàng)，對(duì)表內(nèi)三級(jí)指標(biāo)逐一考評(píng)，考評(píng)表由三部分構(gòu)成，包括表號(hào)、表名、附注及專家編號(hào)；專家考核評(píng)價(jià)表正表與專家說(shuō)明及簽名欄。
按《指引》中六項(xiàng)基本指標(biāo)順序從表1至表6編號(hào)，補(bǔ)充指標(biāo)考評(píng)表為表7，表名為相應(yīng)的指標(biāo)名稱加“專家考核評(píng)價(jià)表”構(gòu)成，用括號(hào)標(biāo)注該二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重和它應(yīng)得的標(biāo)準(zhǔn)總分。二級(jí)指標(biāo)應(yīng)得的標(biāo)準(zhǔn)總分是指單個(gè)二級(jí)指標(biāo)按權(quán)重從項(xiàng)目評(píng)價(jià)總標(biāo)準(zhǔn)分中應(yīng)得的標(biāo)準(zhǔn)總分值。例如，項(xiàng)目評(píng)價(jià)所設(shè)置的總標(biāo)準(zhǔn)分為1000分，權(quán)數(shù)合計(jì)100％。第一次權(quán)重分配為：基本指標(biāo)權(quán)重80％，總標(biāo)準(zhǔn)分為800分；補(bǔ)充指標(biāo)權(quán)重20％，總標(biāo)準(zhǔn)分200分。在基本指標(biāo)的六個(gè)指標(biāo)中，按各指標(biāo)的重要程度進(jìn)行二次權(quán)重分配，權(quán)數(shù)合計(jì)100％。如“生命周期整合程度指標(biāo)”權(quán)重為20％，該指標(biāo)應(yīng)得標(biāo)準(zhǔn)總分為800×20％=160分；專家有1至7號(hào)。如此，例示為：“表1、生命周期整合程度指標(biāo)專家考核評(píng)價(jià)表(權(quán)重20％、標(biāo)準(zhǔn)總分160分)、專家編號(hào)：1號(hào)”。
專家考核評(píng)價(jià)表正表表頭分七部分九縱欄。第一部分為序號(hào)，為評(píng)價(jià)指標(biāo)序列；第二部分為考評(píng)內(nèi)容，即三級(jí)指標(biāo)名稱；第三部分為三次分配權(quán)重；第四部分為標(biāo)準(zhǔn)分，是三級(jí)指標(biāo)權(quán)數(shù)乘二級(jí)指標(biāo)應(yīng)得標(biāo)準(zhǔn)總分所得的分值；第五部分為專家考評(píng)欄，下設(shè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、分值范圍、專家評(píng)分三列縱欄。
“考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)”是為三級(jí)指標(biāo)設(shè)定的“程度等級(jí)”，設(shè)三個(gè)層級(jí)。“分值范圍”是對(duì)應(yīng)三個(gè)層級(jí)的分值，從低到高為0-60、61-80、81-100?！皩＜以u(píng)分”是專家通過(guò)對(duì)擬建項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)考察和資料分析評(píng)判后，在0-100分的區(qū)間獨(dú)立給出的分?jǐn)?shù)，且不重復(fù)計(jì)算。但該分值卻不是對(duì)三級(jí)指標(biāo)的直接評(píng)價(jià)分，而只是三級(jí)指標(biāo)的一種“程度量化”即百分率?？荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)、分值范圍、專家評(píng)分的設(shè)置體現(xiàn)了專家考評(píng)表通俗、直觀及操作方便的特征。第六部分實(shí)評(píng)得分，由三級(jí)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分乘專家評(píng)分(百分率)得出，這才是三級(jí)指標(biāo)真正的得分?jǐn)?shù)。將全部三級(jí)指標(biāo)的實(shí)評(píng)得分合計(jì)，即為該二級(jí)指標(biāo)的“實(shí)評(píng)得分”。第七部分為備注欄，為專家記載相關(guān)信息用。
專家考評(píng)打分后，應(yīng)在表下“專家考評(píng)說(shuō)明”欄內(nèi)寫(xiě)出專業(yè)意見(jiàn)。包括對(duì)考評(píng)中低分指標(biāo)提出專業(yè)意見(jiàn)與補(bǔ)充完善措施，為項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造更好的條件。其中，如果產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)必要性、技術(shù)及實(shí)施方案、合同中風(fēng)險(xiǎn)分配等重點(diǎn)指標(biāo)低于60分，則應(yīng)提出重點(diǎn)研究直至“未通過(guò)”VFM評(píng)價(jià)的意見(jiàn)，最后簽名負(fù)責(zé)。
專家考評(píng)表為一項(xiàng)(二級(jí)指標(biāo))一表、專家一人一表，七項(xiàng)七人共有49張表，49份實(shí)評(píng)得分。為此，需要匯總成一張表、一個(gè)平均綜合分，然后與項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)分(1000分)比較，若平均綜合分在600分以上(得分率大于60％)，即為PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)被通過(guò)。
物有所值定性考評(píng)匯總表同樣由三部分構(gòu)成：包括表號(hào)為表8、表名為“某項(xiàng)目物有所值專家考評(píng)匯總表”，匯總表正表與專家組考評(píng)結(jié)論、說(shuō)明及全體專家簽名欄。
正表表頭由三部分15列縱欄構(gòu)成。第一部分為量化體系，下設(shè)指標(biāo)名稱、一級(jí)指標(biāo)權(quán)重、二級(jí)指標(biāo)權(quán)重、標(biāo)準(zhǔn)分值四列縱欄；第二部分為專家實(shí)評(píng)得分，下設(shè)1至7位專家編號(hào)、平均綜合分、得分率共9列縱欄；第三部分為結(jié)論(得分率大于60％為通過(guò))。在指標(biāo)名稱下，從上至下設(shè)“一級(jí)指標(biāo)合計(jì)”、“基本(二級(jí))指標(biāo)合計(jì)”及六項(xiàng)指標(biāo)名稱、補(bǔ)充(二級(jí))指標(biāo)合計(jì)等。
關(guān)于專家組考評(píng)結(jié)論、說(shuō)明及全體專家簽名欄，通常是由專家組長(zhǎng)寫(xiě)出“通過(guò)”或“未通過(guò)”的評(píng)價(jià)結(jié)論；寫(xiě)出對(duì)低分指標(biāo)的綜合意見(jiàn)。最后，由全體專家簽名負(fù)責(zé)。
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